△ 上海市中心城區(qū)打造“落葉景觀道”，從傳統(tǒng)的環(huán)境保潔升級為環(huán)境美化，讓城市呈現(xiàn)自然美。 新華社記者 陳 飛攝

　　繼北京之后，上海2017年至2035年城市總體規(guī)劃在2017年年底也獲國務(wù)院批復(fù)。這個長江經(jīng)濟帶的中心城市勾勒出了未來十幾年的發(fā)展脈絡(luò)，規(guī)劃中不僅首次發(fā)布城市發(fā)展目標愿景，而且將更多市民期許融入其中

　　中國政府網(wǎng)2017年12月25日公布了《國務(wù)院關(guān)于上海市城市總體規(guī)劃的批復(fù)》（以下簡稱《批復(fù)》）�！杜鷱�(fù)》顯示，到2035年，上海市常住人口將控制在2500萬左右，建設(shè)用地總規(guī)模不超過3200平方公里。《批復(fù)》要求，未來上海要著力提升城市功能，塑造特色風貌，改善環(huán)境質(zhì)量，優(yōu)化管理服務(wù)，努力把上海建設(shè)成為創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，卓越的全球城市和社會主義現(xiàn)代化國際大都市。

　　強“引領(lǐng)”更重“協(xié)同”

　　上海要強化對長三角城市群的引領(lǐng)，推動區(qū)域內(nèi)尤其是近滬地區(qū)的一體化發(fā)展

　　“從長江三角洲區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，充分發(fā)揮上海中心城市作用，加強與周邊城市的分工協(xié)作，構(gòu)建上海大都市圈，打造具有全球影響力的世界級城市群�！庇浾咴凇渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2017—2035年）》（以下簡稱《總體規(guī)劃》）中發(fā)現(xiàn)，此次上海更加強調(diào)了要在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中發(fā)揮出經(jīng)濟“龍頭”的作用。

　　《總體規(guī)劃》中明確了上海在國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運、科技創(chuàng)新的“五大中心”地位。規(guī)劃要求上海主動服務(wù)“一帶一路”建設(shè)、長江經(jīng)濟帶發(fā)展等重大戰(zhàn)略，在深化自由貿(mào)易試驗區(qū)改革上有新作為。上海財經(jīng)大學區(qū)域經(jīng)濟研究中心主任張學良認為，上海大都市圈建設(shè)一方面有利于上海在更大的空間尺度來配置各類資源，帶動周邊地區(qū)的發(fā)展；另一方面也有利于發(fā)揮上海在長三角城市群一體化發(fā)展格局中的“龍頭”作用。

　　記者了解到，《總體規(guī)劃》在醞釀之際，就提出上海今后要充分發(fā)揮在“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶中的作用，強化對長三角城市群的引領(lǐng)，同時以上海大都市圈承載國家戰(zhàn)略和要求。這就要求上海在區(qū)域生態(tài)環(huán)境、區(qū)域交通設(shè)施等方面能夠率先示范，據(jù)此，上海也對城市的規(guī)劃布局進行了相應(yīng)調(diào)整。

　　比如，上海將打造“主城區(qū)—新城—新市鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”的城鄉(xiāng)體系。其中，上海主城片區(qū)新規(guī)劃了寶山、閔行、虹橋和川沙4個主城區(qū)，新城則要重點建設(shè)嘉定、松江、青浦、南橋、南匯等，培育成為長三角城市群中具有輻射帶動能力的綜合性節(jié)點城市。同時，《總體規(guī)劃》中明確了上海城市群所應(yīng)承擔的核心功能，突出區(qū)域中的引領(lǐng)作用，推動區(qū)域內(nèi)尤其是近滬地區(qū)的一體化發(fā)展，形成90分鐘的交通出行圈。這也是《總體規(guī)劃》里的重要創(chuàng)新點。

　　上海將與周邊省市進行多維度的協(xié)同發(fā)展，在區(qū)域功能網(wǎng)絡(luò)中，發(fā)揮上海作為全球交通網(wǎng)絡(luò)節(jié)點對區(qū)域的輻射帶動作用。在基礎(chǔ)設(shè)施方面加強統(tǒng)籌，包括加強浦東國際機場和區(qū)域城際鐵路的對接，加強上海港和杭州灣沿海、長江下游港口的分工合作，深化江海聯(lián)運的模式等。此外，上海還將與周邊省市加強區(qū)域共建共治和文化共融共通，共同創(chuàng)新區(qū)域治理模式。

　　“緊約束”約束更緊

　　上海將堅守土地、人口、環(huán)境和安全四大底線，城市建設(shè)用地進入到存量土地開發(fā)為主的階段

　　《批復(fù)》中強調(diào)，上海要“嚴格控制城市規(guī)模”�！皥猿忠�(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模負增長，牢牢守住人口規(guī)模、建設(shè)用地、生態(tài)環(huán)境、城市安全4條底線，著力治理‘大城市病’，積極探索超大城市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型途徑。”

　　此前，上海已經(jīng)提出到2020年要將常住人口控制在2500萬以內(nèi)。此次《總體規(guī)劃》進一步提出，到2035年，常住人口仍將控制在2500萬左右。上海市統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年末，上海市常住人口為2415.27萬人。這意味著到2035年這一階段，人口增長空間都非常有限。在上海社科院城市發(fā)展與人口研究所副所長周海旺看來，應(yīng)該從動態(tài)的角度去理解，上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及非核心功能的疏解，可能將是未來人口調(diào)控的主要手段之一。

　　也有專家認為，人口調(diào)控是調(diào)控總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，為未來的發(fā)展和做強核心功能創(chuàng)造條件。因此，盡管增量空間不大，但上�？赡苓x擇的路徑是對人口結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化，引進更多的高端、創(chuàng)新人才，同時通過宏觀政策、調(diào)整產(chǎn)業(yè)和就業(yè)總量來疏解一些人口。

　　再看用地規(guī)模。上海的建設(shè)用地增量指標正在急劇減少。這一方面體現(xiàn)出上海對城市規(guī)模的嚴格限制，另一方面也體現(xiàn)出上海城市發(fā)展規(guī)劃方向正向高質(zhì)量發(fā)展道路上靠攏。

　　但上海在嚴格控制建設(shè)用地增量的基礎(chǔ)上，如何滿足構(gòu)建國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運和科技創(chuàng)新中心的土地需要呢？業(yè)內(nèi)專家表示，上海已經(jīng)進入到存量土地開發(fā)為主的階段，城市更新已經(jīng)成為上海可持續(xù)發(fā)展的主要方式。

　　易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴躍進說：“上海未來存量土地的盤活將是補充上海用地不足的重要渠道之一�！痹趪栏窨刂平ㄔO(shè)用地指標的情況下，后續(xù)上海將會有更多存量用地進入市場，來滿足城市發(fā)展的需要。

　　記者還注意到，《總體規(guī)劃》指出上海要“堅持節(jié)約和集約利用土地，嚴格控制新增建設(shè)用地，加大存量用地挖潛力度，合理開發(fā)利用城市地下空間資源，提高土地利用效率”。對此，上海師范大學商學院副教授黃建中表示，這對開發(fā)利用城市地下空間資源，對從事地下工程、地鐵建設(shè)等產(chǎn)業(yè)可能形成長期利好。

　　更多關(guān)注人的需求

　　新一輪總體規(guī)劃更關(guān)注宜居、宜業(yè)、宜游、宜學等人居綜合環(huán)境，城市性質(zhì)設(shè)定更符合市民期待

　　一個城市的總體規(guī)劃是一個城市建設(shè)的總綱。上海市規(guī)劃國土資源局局長徐毅松說，回顧上海的歷版總規(guī)，無論是1946年《大上海都市計劃》，引導(dǎo)上海成為遠東商貿(mào)和工業(yè)金融中心，還是新中國成立后把上海定位在中國重要的工業(yè)基地，繼而是改革開放以后，把國際化作為上海發(fā)展的重要方向，這些城市規(guī)劃都是堅持沿著區(qū)域發(fā)展和區(qū)域節(jié)點城市進行空間布局，圍繞形成清晰的城鎮(zhèn)體系進行研究和探索。

　　“新一輪總規(guī)在延續(xù)這些總體理念的基礎(chǔ)上有創(chuàng)新。”徐毅松說，上海新一輪總體規(guī)劃在城市性質(zhì)方面提出，至2035年建成卓越的全球城市，國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運、科技創(chuàng)新中心與文化大都市。同時，新一輪總體規(guī)劃不僅僅著眼于經(jīng)濟的影響力，更關(guān)注在宜居、宜業(yè)、宜游、宜學等人居綜合環(huán)境方面。因此，除了體現(xiàn)國家規(guī)范要求的城市性質(zhì)以外，更加立足于城市本身和市民的期待。

　　正是基于這樣的考慮，上海第一次在規(guī)劃里提出了城市發(fā)展的目標愿景，明確為卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城和生態(tài)之城。

　　“從原來比較多的注重經(jīng)濟向更加體現(xiàn)以人為本、以人為中心的轉(zhuǎn)變，很多指標考慮人的需求�！毙煲闼烧f，在醞釀《總體規(guī)劃》之際，上海就在考慮積極應(yīng)對未來人口結(jié)構(gòu)變化和生活方式發(fā)展趨勢，營造宜居、宜業(yè)、宜游、宜學的15分鐘社區(qū)生活圈，為全年齡段人群提供覆蓋高品質(zhì)公共服務(wù)、舒適的公共空間和開放共享的社區(qū)環(huán)境，構(gòu)建可負擔、可持續(xù)的住房供應(yīng)體系，促進職住平衡，提升市民生活幸福感；實施嚴格的風貌保護政策，加強歷史資源活化利用，塑造國際化大都市和江南水鄉(xiāng)風貌特色；建設(shè)高品質(zhì)文化設(shè)施，促進文化事業(yè)發(fā)展，弘揚城市精神和軟實力，激發(fā)城市人文魅力。（經(jīng)濟日報-中國經(jīng)濟網(wǎng)記者 李治國）